发改委定调生态补偿三步走 2020年开征生态税

2010年将成为值得纪念的生态补偿机制建设年，法规、政策以及实践三方面工作正在同步推进。

6月，发改委调研小组将展开《生态补偿条例》起草工作的前期调研。

“调研工作将由五、六个小组分头进行，成员除各部委官员外，还将邀请中科院、社科院和大学等学术机构的专家加入。”发改委西部司农林生态处处长肖渭明对记者表示。

据本报记者获悉，目前《生态补偿条例》草案框架稿已呈现轮廓，即初步提出了生态补偿的定义、范围、原则和机制。

事实上，在国家抓紧制定条例的同时，各部委的试点工作也并未停下脚步。

今年，环保部考虑启动淮河、新安江、辽河、滇池和巢湖流域的生态补偿机制。

此外水利部有关人士表示，水土保持生态补偿工作是2010年全国水土保持重点工作之一，对能源开发、有色金属、水电、铁路及高速公路等开发建设项目造成的水土流失都计划建立水土保持生态补偿机制。

据了解，制约生态功能区规划发展的财税政策也将有所突破。

2009年年底，财政部便出台了《国家重点生态功能区转移支付（试点）办法》，并将“加大对三江源、南水北调、天然林保护等生态功能区的转移支付力度，建立完善生态功能区转移支付制度"列入了2010年工作重点。

日前，记者就此话题专访了中国科学院院士、中国科学院地理科学与资源研究所研究员李文华。4月，他被发改委聘为《生态补偿条例》起草工作专家咨询小组副主任，并参加了起草工作第一次全体会议。

早在2007年，李文华作为中方主席，组织国内外有关专家完成了中国环境与发展国际合作委员会“中国生态补偿机制与政策研究”课题，并向政府提出了生态补偿的具体建议。

在他看来，生态补偿涉及到生态保护利益相关者的公平性问题，目前各部门试点不少，但缺乏统一的规范，急需将补偿范围、对象、方式、标准等以立法形式确定下来。

首要命题：厘定生态补偿范围

《21世纪》：30年来，我国出台了诸多环境保护政策，生态补偿机制与其他环境保护政策相比，有何侧重点？

李文华：一般来说，环境保护工作可以划分为环境污染防治、自然生态保护和建设两大领域。目前，我国环境污染防治政策体系如排污法等，已基本建立并在逐步完善。

相比较，我国生态保护的政策和立法则比较薄弱，对于生态补偿这样重要的问题甚至存在结构性短缺。森林、土地、矿产、水资源等已有资源保护性立法，但对生态补偿的实施还十分薄弱；另一方面，基于市场机制的经济激励政策基本处于空白。诸如国家重要生态功能区、流域和矿产资源开发等领域的生态环境保护问题无法完全解决。

这些问题的背后，都有一个共同的利益关系规律，即生态效益及相关的经济效益在保护者与受益者、破坏者与受害者之间的不公平分配，使得生态保护面临较大困难，也影响了地区之间以及利益相关者之间的和谐。

因此，建立一种能够调整相关主体的环境利益及其经济利益的分配关系，实施激励生态保护行为的政策，这便是生态补偿机制的政策含义和目标。

《21世纪》：从您的描述看，很多生态建设行为都可以归纳到生态补偿机制，目前是否明确了生态补偿涉及的重点领域？

李文华：目前对生态补偿尚无严格的公认的定义，并且不同的研究或实践，根据不同的划分标准和目的，提出了不同的生态补偿范围的总体框架，但究竟哪些领域应该纳入生态补偿机制的范畴，到现在也没有形成共识。

因此，我们很希望通过《生态补偿条例》调研和起草，首先解决这个问题。

根据2007年“中国生态补偿机制与政策研究”报告，从宏观尺度上讲，生态补偿按地区范围可分为国际补偿与国内补偿；按补偿类型又分为区域补偿（东部对西部的补偿等）、流域补偿、生态系统服务补偿（森林、草地、湿地、海洋、农田等生态系统）、重要生态功能区补偿（水源涵养区、生物多样性保护区等）以及资源开发补偿（矿业开发、土地复垦等）等。

生态补偿三步走：2020年完成

《21世纪》：目前，起草工作已经正式启动，面对如此庞杂的系统工程，政府是否应该分阶段地展开工作？

李文华：根据我们的研究，建议生态补偿工作分三步走：一是抓紧出台《国务院关于生态补偿若干政策措施的指导意见》；二是在修改完善《指导意见》的基础上，尽快出台《生态补偿条例》；三是在《条例》的基础上再进一步修改完善，力争出台《生态补偿法》。

政府还可以考虑3个五年规划共15年的努力，到2020年完成生态补偿三步走战略，从补偿基金完善阶段到补偿基金与生态税双轨并行阶段，最后进入生态税独立运行阶段，建立起完备的生态补偿制度。

《21世纪》：在发改委组织起草《生态补偿条例》前，我国已有多个省区开展了生态补偿试点，您在调研过程中发现这些试点都形成了哪些经验？

李文华：总体而言，实践主要集中在森林与自然保护区、流域与矿产资源开发等方面。这些实践一部分由中央相关部委推动，以国家政策的形式实施，一部分是地方自主性的探索实践，还有一部分则是近几年来初步开始的国际生态补偿市场交易。

比如说流域补偿，当前城市饮用水源地保护和行政辖区内中小流域的上下游间的生态补偿成功案例较多，比如说北京和河北境内水源地之间的协作、广东对境内东江流域上游的补偿。也出现一些基于市场机制的生态补偿手段，例如浙江东阳和义乌的水权交易。另外，浙江金华市与上游磐安县进行的“异地开发”补偿模式也值得研究。

中国近30%的国土面积分布在十大流域或水域内，包括数千个大小不等的流域，许多流域的生态环境保护都面临环境与经济利益分配关系的错位问题，所开展的试点也只是其中一部分，还需要在机制上进一步研究并推进。

补偿机制“两选”：财政为主？

《21世纪》：目前，生态补偿机制是以市场为主，还是以财政为主，争论不断，您怎么看待生态补偿机制的补偿手段？

李文华：按照实施主体和运作机制来区分，生态补偿的手段可分为政府补偿和市场补偿两大类。但根据目前我国的实际情况，政府补偿机制仍是开展生态补偿最重要的形式，也是目前比较容易启动的补偿方式。当然，同时还应积极探索使用市场手段补偿生态效益的可能途径。

政府补偿机制有很多种形式，比如说财政转移支付、差异性的区域政策、生态保护项目实施、环境税费制度等等。其中，财政转移支付是生态补偿最直接的手段，也是最容易实施的手段。

我们建议，增加对生态脆弱和生态保护重点地区的支持力度，增加对中西部地区的财政转移支付，对重要的生态区域或者要素，比如说自然保护区、国家生态公益林等，实施国家购买，并建立长效机制。但另一方面，随着我国市场机制的逐步成熟，还应积极探索并建立多渠道的融资机制。

《21世纪》：刚提到东部地区对西部地区的补偿，这是目前最引人关注的话题，您认为东部应该如何向西部实行生态补偿？

李文华：这是区域补偿方面的典型案例。对这些地区进行生态补偿，我认为是应该认真加以考虑的。

首先，要改变“生态无价、环境无价”的传统观念，科学核算西部地区生态系统提供的各项产品和服务的价值、以及对生态破坏造成的经济损失。

其次，对一系列工程计划如退耕还林、天然林保护、水源保护工程等以及财政转移支付手段进行统筹安排，避免重复，提高资金使用效率。

第三，适当加大财政转移支付力度，逐步弥补偿还生态旧债，缩小差距。

第四，以水资源补偿为切入点，探索多渠道补偿方式，比如说可以在中央政府的协调和引导下，积极探索跨省流域生态补偿机制，建立下游对上游水资源、水环境保护的补偿以及上游对下游超标排放赔偿的双向责任机制。

《21世纪》：生态补偿涉及领域众多，11个部委齐聚条例起草工作会，建设生态补偿机制该如何在众多部门之间协调？

李文华：此次条例的起草，就由众多部委相关人士组成了领导小组，由国家发改委牵头，加以协调。但从长远看，建议国务院设立生态补偿领导小组，负责国家生态补偿的协调管理，行使生态补偿工作的协调、监督、仲裁、奖惩等相关职责。