十二五规划强推能源价改 理顺煤电资源产品价格

《中共中央关于制定国民经济和社会发展的第十二个规划的建议》（下简称“十二五”规划建议）提出要深化资源性产品价格和要素市场改革，理顺煤、电、油、气、水、矿产等资源类产品价格关系，完善重要商品、服务、要素价格形成机制。

煤电被列在能源价改的前两类，有分析认为，理顺煤电价格已到了箭在弦上，不得不发的状态。积怨多年的“市场煤”与“计划电”矛盾亟待寻找解决突破口，否则将影响行业的正常发展。

10月30日，中国电力联合会（下简称中电联）发布的一份报告就指出，由于煤电价格未理顺、煤炭涨价等因素导致全国已有10个省的火电企业全部亏损；发电企业因亏损面临资金链断裂风险；加上目前正值北方采暖期临近电厂冬季储煤之际，但一些电厂已无钱买煤，可能产生不能保证电力、热力供应的风险。

推进煤电等资源类产品价格改革已成业内共识，国家能源局发展规划司司长江冰指出，“十二五”期间通过推进能源体制改革，健全市场运行机制，完善能源投资管理，加强能源税收财政政策指导，加强立法建设和行业管理等方式，推动能源行业的科学发展。

这意味着，能源价格和能源体制改革将会重新拉开大幕，在此之前，国家发改委、国资委已经开始了能源体制和价格改革的相关工作，但作为能源主管部门的国家能源局却并未成为主导改革的主体。

改革溯源

中电联在报告呼吁进一步推进电价改革：一是在合理的电价机制形成过程中，继续坚持煤电联动的原则和机制，同时解决热电价格长期倒挂的问题。二是加大需求侧管理力度，发挥价格对需求的引导调节作用；理顺各种终端能源之间的比价关系，引导用户合理消费各种能源。三是加快资源性产品价格机制改革步伐，尽快研究符合市场规律、适应我国国情的科学合理的电价形成机制。

其中煤电联动机制实际上早在2004年就已经形成，当时国家全面放开电煤价格后，为理顺煤电价格关系，促进煤炭、电力行业协调、可持续发展，经国务院批准，出台了煤电价格联动。

2005年5月和2006年6月，国家发改委两次组织实施煤电价格联动，将全国销售电价累计平均每千瓦时提高了5.02分钱。

但后来这一联动机制未能再继续实施，在2007年，电煤价格持续上涨，且涨幅超过了煤电价格联动机制规定的5%，但为了减缓电价调整对CPI的影响，没有实施煤电价格联动政策。

2008年以来，电煤价格出现持续大幅度攀升的局面，国家分别于当年7月1日和8月20日两次上调上网电价，但由于当时通胀压力加大，销售电价暂未调整，直到2009年才上调了销售电价。

但实际上，煤电价格联动实施至今，仍然存在一些问题，以煤炭环节为例，中国煤炭价格没有完全由市场形成，煤炭结构性矛盾突出，煤炭价格信息体系不健全。

“发电环节，煤炭价格每年确定，波动幅度过大，煤电价格联动机制没能很好反映实际情况，发电企业难以接受30%的消化比例。”国网能源研究院的报告称。

而事实上，除了上述两个环节之外，电力销售环节，对销售电价涨幅也没有限制，未明确调整销售电价结构的措施，在上网电价和煤炭价格联动时同步落实销售电价联动的压力较大。

这也意味着煤电价格联动机制在某些条件下“失灵”，电力和煤炭行业都不满意。除此之外，成品油价格机制和天然气价格机制也面临着舆论的压力，国家发改委此前公开表态，正在研究成品油定价机制中的一些缺陷。

改革方向

曾经有专家建议，中国目前的煤电价格联动方案可以参照日本和美国经验。据了解，目前日本实行的是“燃料费调整制度”，对应于燃料费的变动，收费每三个月进行一次自动调整，每次调整以海关统计所公布的上一季度各种燃料进口价格3个月平均值为依据。

而在美国，发电竞价上网以前，上网电价与销售电价均分为基价和燃料调整费用两部分。

一位长期研究美国能源的专家在接受本报采访时表示，这个基价由联邦政府核定，上网电价的燃料费用实行浮动，销售电价的燃料调整费用与电厂燃料调整费用联动。

“发电竞价上网后，煤等主要发电燃料价格的变动向上网电价的传导主要依靠市场力量实现，销售电价中设置燃料调整费，反映发电燃料价格的变动对电价的影响。”上述专家表示。

但在中国的能源供应中，以煤炭为例，在运输环节，由于铁路运力紧张等原因，煤电双方不得不承受在国家核定铁路运价之外的“灰色运费”，这在煤电行业几乎就是一个众人皆知的“潜规则”。

“十二五”规划建议中，就明确提出要加强现代能源产业和综合运输体系建设，推动能源生产和利用方式变革，构建安全、稳定、经济、清洁的现代能源产业体系。

“如果真的要理顺煤电价格机制，应该在煤炭环节，建立电煤价格非正常波动干预机制，同时采取多种配套政策措施稳定煤价，抑制电煤价格的不合理的大幅波动。”国网能源研究所的一位专家表示。

不过能源领域普遍认为，应该通过减少政府对煤价的干预，适时对煤炭开征特别收益金、在煤炭行业实现政企分开，改革铁路运力分配方式，建立全国统一的电煤交易市场，建立煤炭价格信息系统及指标体系等措施稳定煤价。

“这才是解决煤电矛盾的根本，但这些工作都需要协调很多部门和行业，做起来并不容易。”上述专家表示。

由于电价调整将不仅反映煤炭价格，而且还包含天然气和核电燃料价格变化，除电煤价格之外，合理核定各种燃料价格、燃料热值、发电燃料消耗水平，才能确定上网电价联动标准。

因此，国网能源研究院的专家认为，采用上网电价变动，销售电价同步调整的方式，并且销售电价联动的应用范围应扩大为随核电、可再生能源上网电价联动。

“同时，电网经营企业的输配电价标准应按照国际通行的输配电价定价机制合理核定。”上述专家认为，不过截至目前，由于电网企业主辅分离还未完成，输配电价无法真实核算，这一环节仍然尚需时日。

上述专家进一步建议，电价应该参照机票价格设置“燃料附加费”，将用户电价分为两部分：正常电价与燃料附加费。“燃料价格的变动将直接地反映到附加费的变动。”上述专家最后表示。